大河喷薄育新星——在黄河三角洲讲述黄河故事（二十五）

第一个黄河口城市总体规划

孰 非

上古以来，黄河冲向大海的区域均为潮间带荒无人烟之地。而“人之初”的诞生发展都是首选林草丰美、依山傍水之区，即使面临不可抵御的灾祸，也还有大量的优异空间可资选择，如战国后人们为躲避“秦祸”，仍可找到一个“桃花园”逍遥度日而“不知有汉”。所以根本无人跑到某一河口地带去冒险索居，更不可能在那里建城立市。因此东营在黄河口建市，当是名标第一的亘古创举！

一切事件发生均有根源。东营被时代选中就是因为黄河口一带发现了巨量石油储藏，大批石油工人早已闯入这一瘠薄不毛的荒滩，去开发上帝赐于的“黑金”。时当上世纪60年代国家遭受自然灾害困难之际，有志之士都想为国效力，于是四面八方的人流物流车流汇聚而至，黄河口虽仍然摆动，但那时却有着汹涌不尽的淡水资源，于是一个石油城的诞生就成为了历史的必然！

还有一个极为难得的条件，就是国家为了尽快改变长期依赖外国石油这一伤及“国脉”的危局，当时就选派那些既在战时曾有纵横运筹之策、建设时期仍存决胜千里之志的将军型人才，去掌控石油发展大计，采取大兵团结作战的阵法，兵贵神速，很快干出了一个大庆油田，紧跟又建立了一个大庆市；于是奋其余烈再开辟一个胜利油田，再建第二个大庆，这个动人心魄的宏伟背景又是东营市很快在黄河三角洲崛起的另一必然。

这个时期主持运筹国家石油工业的有“独臂将军”余秋里，有石油部长康世恩，还有抵达石油开发前线的李敬、李晔等年轻帅才。

1984年中共中央政治局委员、中国人民解放军总政治部主任余秋里（前中）视察胜利油田，前左为东营市委书记李晔

1984年康世恩国务委员（前左）视察胜利油田

李敬、李晔与石油工人谈话交流

一旦拥有这个战时机制，他们最喜欢使用的还是“军事术语”：首先在开发前要布局一个安营扎寨之地，用以驻留开发大军及其家属人等，并招揽专业人才，推进整体战局向更优更强、对我作战更加有利转变。这或者也是城市定名“东营”时意指“东方大营”的另一依据。

传统的石油工业布局有其本质特色，但并不适应一般城市的发展规律。石油开发是以地下资源为导向的，《石油储量地质图》决定了石油生产力布局的定位，因此许多石油的二级单位、三级单位纷纷在地下石油丰富区块安营扎寨，然后打通水、电、路、讯，运来粮秣物资，看到顶天立地黑压压的大片“石油楼子”围绕着烟火通明的基地，当地老百姓已经骄傲的称其为“石油城”了。

但是“石油城”的部分居民并不这样认为。石油工业是催生国家迅速发展繁荣的产业，其人才聚集群体中不乏各类精英之士，当然也不乏城市建设型人才。以他们的远见卓识，真正建设一个具有重大发展前景的城市，其城市选址原则与石油基地布局的原则恰恰相反。即石油基地的选址往往要选择地下石油丰富的区块建立，而中心城市却要选择“不压油”的区域建市，唯其如此才能做到地尽其利，地下石油既能加快开采，中心城市又可长期稳定发展。所以城市建设就应坚定地依照城市建设的规律首先制定科学合理的城市规划然后按规划搞建设，决不能延续过去那种“随矿建市”的“无政府”模式了。

于是第一任东营市委书记李晔在建市后立即召集胜利油田为主的矿建、运输、水电、通讯等人才，在黄河三角洲面上考察选定5个拟建市地点（哨头北、耿井北、万泉庄北、辛镇附近、沙营东）进行比选论证，最后确定沙营东作为重点发展的东城区，联合编制了第一个《东营市城市选点和建设规划方案（初稿）》，对于城市发展定位，城市选点原则（不压油、不与民争地）、城市地面布局（西城、东城）、重大基础设施项目、东城建设投资估算等进行了框架式的规划论证。全市闻名的“李晔十大工程”（东城建设、黄河治理、黄河海港、广利港、飞机场、东王路、广北水库、广南水库、疏挖广利河、建设防潮坝[有不同版本]）大多已隐含于这一规划之中。

当这一规划方案由东营市政府秘书长袁青于1984年11月报送到李晔书记的案头时，李晔高兴地几乎跳了起来，读后立即批示：“这个方案设想很好、很好！石韫玉而山辉，水怀珠而川媚，渤海明珠有朝一日将出现在黄河三角洲上！”

这个报告经广泛征询意见，进一步修改完成后报送到山东省政府。1985年7月16日上午，在省府第四会议室召开了东营市城市总体规划审批会，会议由省政府顾问宋一民主持，省府19个委、厅、局的负责同志参会。东营市副市长李启万与市建委副主任张家骏及其他相关部门的人员听取和记录了会议发言。

从那次会议的记录看，省府多数部门的同志均发表了十分中肯的意见。如水利厅总工孙贻让提出城市地基的填方问题，应将整个东城抬高到海拔5米，否定了东营市3.8米的设计高程；省环保局工程师李树初着重提出人工河道建设要避免济南环城河成为臭水沟（当时情况）的教训，规划建设好集排污、水运、景观为一体的多功能水系等等。而山东黄河河务局龙玉江副局长则提出了黄河摆动的决定性影响：“黄河部门到2015年规划了三条流路：黄河走南路的十八户流路，就会影响东城及广利河码头；如走中路就直接影响油田的生产建设，如走北路的挑河流路，就影响到铁路运输进东营。”这一说法徒然增加了市与油田的压力，动摇了东营市选点规划最基本的成果，一种肃然气氛立刻笼罩会议。

最后，还是省政府顾问宋一民表态并作了会议总结：东营市的东城定点是经省府常务会议决定了的。东营市是一个新兴的石油工业城市，这个性质首先要明确。我们的工作是为国家建设第二个大庆服务的，要把这个前期定下来，各部门要积极配合创造条件尽快实施。东营市和油田要搞得非常紧密，要互相帮助、互相促进。随后，宋一民顾问又对油田开发用地和城市建设用地的政策问题进行了全面阐释，最后要求省市各部门积极支持本会议的决定事项。

就在东营市城市规划和各项重大建设工程如火如荼相继展开之际，1986年随着中央贯彻治理整顿经济环境、控制固定资产投资规模，4月份国务院派出检查组来东营写出的报告认为“在当前形势下建设东城是不适宜的”，市和油田许多体量重大的工程项目也被中止。李晔同志继续保持着坚定跟党走、积极贯彻执行党的方针政策的优良作风，但作为一个有血气有性格的共产党人，他此时却又解不开倾心干事业的挫折感。一次他面对城市重点建设项目被压缩，非常宽阔平直的东王公路被停工，工地一片狼籍，非常痛心，竟然在工地上失声大哭。时任东营市长的李殿魁为了劝慰李书记，说了句“‘丈夫有泪不轻弹’，我们应重新振作……”李晔却仍在抽泣：“殿魁呀，那是‘只缘未到伤心处’呀，我们投入的这些钱财是石油工人闯地狱、下火海挣来的，我心里疼啊……”

在一次市和油田党委联席会议上，李晔请求大家提意见，献对策，有的党委委员严肃指出：“主要领导存在急功冒进情绪，作为建设一个新型城市这么大的基本建设摊子，没有走完程序就苍促上马，我们应做的前期工作还是远远不够的！”李殿魁市长在会上提出：“长江三角洲的中心城市上海、珠江三角洲中心城市广州，规划出了问题可以找到外国去，我们的中心城规划出了问题只能找我们自己。大庆建市时聘请了中国城市规划设计研究院做了高标准的城市总体规划，我们要建设第二个大庆，也应聘请该院进行规划设计”。李晔书记诚恳接受了这次会议提出的意见。

东营市委书记李晔和东营市市长李殿魁

于是李殿魁市长专程赴京面见中国城市规划设计研究院院长邹德慈。邹院长也恳切地提出了一个“大事按程序办”的建议：“要做好城市规划，首先应确立区域发展战略，然后进行城市发展战略的研究，这些大的方向问题解决了，再后才能展开城市总体规划和系列分规划的研究。我的意见，有关‘区域’的一块由你们来做，‘城市’的一块由我院来做。”

为了在广泛征求专家意见的前提下确立黄河三角洲总体发展战略，山东省暨东营市于1988年6月，邀请北京及全国各地的100多位领导、专家和学者云集东营，召开了“黄河三角洲经济技术和社会发展战略研讨会”，这次研讨会借鉴世界石油城的兴衰史，根据黄河三角洲的资源环境特点，确立了黄河三角洲（区域）的总体发展战略（会议详情前章已述）。

会后，中国城市规划设计研究院院长邹德慈亲自率队来东营市考察，不久编制完成《东营市城市发展战略研究》，提出东营市未来城市发展的主体方向和五项战略对策。

根据城市发展战略研究成果确立的东城城址完全避开了地下石油储量区间（涂黑部分为地下富油区）

随后，中规院编制的《东营市城市总体规划》提出，东营市是以发展石油、石油化工和盐化工为主的综合型的新兴石油工业城市，到二〇一〇年总人口41万人，用地57平方公里。规划区601平方公里。东营市城市总体规划由中心城和河口区两部分组成。

中国城市规划设计研究院编制的东营市城市总体规划部分成果

中心城又分为东城和西城两部分。其发展原则是：重点发展东城，改造完善西城，走以东城为中心组团式城市建设的路子。

1988年中规院编制的东营市中心城建设总体规划图件之一

1991年8月12日，山东省人民政府正式批复了《东营市城市总体规划》，中华民族的母亲河有了第一个经国家权威机构严密设计论证的河口城市规划。此后东营市建设者严格按照规划要求和目标，一代一代接着干，期间仍由中规院根据城市发展分期在更高层次上不断提升东营城市规划的规模和水平。

2005年中规院编制完成的东营市中心城（2005年—2020年）总体规划图件之一

由于上图的规划年代下限为2020年，因此该图件同时也反映了当下东营中心城发展的现状和水平。东营城市建设终于走上了一条与国家方针大政相一致并拥有独创精神和鲜明特色的河口城市发展道路。这样一部编制时效跨度达到30年，资料详实、图件精致、专业深湛、结构完整的《东营市城市建设总体规划》，实际上填补了我国在黄河口沙质海岸建设现代城市的理论空白，为黄河流域和沿海城市崛起又增添了一个特殊地域条件的典型案例。近年来东营城市面貌日新月异，市民幸福指数不断提升，荣获“第五届全国文明城市”荣誉称号，荣获国务院批复的“黄河三角洲中心城市”，在国际上获得“世界六大湿地城市之一”称号。

        作者单位：山东 经济发展促进会